第三章 论公债（第2/4页）

任何国家，如果没有具备正规的司法行政制度，以致人民对自己的财产所有权没有安全感，以致人民对于遵守契约的信任心，没有法律予以支持，以致人民设想政府未必经常地行使其权力，强制一切有支付能力者偿还债务，那么，那里的商业制造业，很少能够长久发达。简言之，人民如对政府的公正没有信心，这种国家的商业制造业，就很少能长久发达。大商人大工厂主如平时信任政府，敢把财产委托政府保护，到了非常时期，就也敢把财产交给政府使用。把款借给政府，绝不会减少他们进行商业及制造业的能力；反之，通常会增大那种能力。国有急需，大抵会使政府以极有利的条件来借款。政府付与最初债权者的债券可以转移给任何其他债权者。并且，由于人民普遍信任政府，那债券大概能以比原价高的价格在市场上买卖。商人或有钱人，把钱借给政府，可从此赚到钱，他的营业资本不但不会减少，反会增加。政府如允许他参与新债的最初发行，他大抵会视为一种优待。所以，商业国人民，都具有贷款的意向和意愿。这种国家的政府，极易产生这种信念，即在非常时期，人民有能力把钱借给它，而且愿意把钱借给它。它既预见到借款的容易，所以在平时就不再节约了。

在未开化的社会，既无大商业资本，亦无大制造业资本。个人把他所能节约的货币，都藏蓄起来；凡所藏蓄的货币，都隐匿起来；他这么做，因为他不相信政府，并且怕他的藏蓄被知道、被发觉了，立即就要被掠夺。在这种状态下，遇着危急的关头，能贷款给政府的必然很少，愿贷款给政府的简直没有。作为统治者，预知借款绝不可能，所以他就觉得，须为紧急关头预先节约。这种先见之明，把他节约的自然倾向加强了。

巨额债务的积累过程，在欧洲各大国差不多是一样的，目前各大国人民，都受此压迫，久而久之，说不定要因而破产。国家与个人一样，开始借款时，通常全凭个人信用，没有指定特别资源或抵押特别资源来保证债务的偿还。在这种信用失效以后，它们继续借款，就以特别资源作抵押。

英国所谓无担保公债，就是依前一方法借入的。它有一部分为全无利息或被认为全无利息的债务，类似个人记账的债务；一部分为有利息的债务，类似个人用期票或汇票借入的债务。凡对特别服役所欠的债务，对尚未给付报酬的各种服役所欠的债务，陆军海军及军械方面临时开支的一部分，外国君王补助金的未付余额，海员工资的未付余额等，通常构成前一种债务。有时为支付这种债务的一部分和有时为其他目的而发行的海军证券或财政部证券，构成后一种债务。财政部证券自发行之日起算利息，海军证券利息自发行后六个月算起。英格兰银行，通过自动按照时价贴现这种证券，以及通过与政府议定以某种报酬条件代替它流通财政部证券，即按额面价格收受该证券并支付其所应付的利息等办法，使该债券保值，便利了流通，从而使政府能够常常借到这种巨额的公债。在法兰西，因无银行，国家证券有时需打百分之六十或百分之七十的折扣出售。在威廉王大改铸币时代，英格兰银行认为应当停止其平常的业务，财政部证券及符契，据说要打百分之二十五乃至百分之六十的折扣买卖。究其原因，一部分是革命时期，新政府是否安定尚未可知；另一部分，则是英格兰银行没给予援助。

这种手段行不通，而政府举债，需要指定或抵押国家特定收入来担保债务的偿还时，政府在不同时候，曾使用了两种不同的方法。有时这种指定或抵押限于短期，如一年或数年；有时又是永久性的。在前一场合，作为抵押的收入，据推想在限定期间内足够付清所借货币的本金及其利息。在后一场合，作为抵押的收入，据推想只够支付利息或等于利息的永久年金，政府几时能偿还借入的本金，就偿清它。货币以前一种方法借入，通称为预支法；以后一种方法借入，则通称为永久付息法或简称为息债法。

近代各国政府平时的费用，多半是等于或者大约等于其收入。所以战争一旦发生，要政府按照费用增加的比例而增加收入，就不仅非其所愿，而且非其所能。它们之所以不愿，是因为突然增加如此巨额的税，恐伤害人民感情，使得他们厌恶战争。它们之所以不能，因为战争所需费用不定，赋税应增加多少才够，没有把握。各国政府所碰到的这两重困难，如采取举债办法，就容易解决了。借债能使它们只要增税少许，就可逐年筹得战争所需的费用，并且，通过永久息债，它们可能以最轻微的增税，逐年筹得最大的款。在一个大帝国中，住在首都的人，以及住在远离战场地带的人，大都不会由战争感到什么不便；反之，他们却可优游安逸地从报纸上读到本国海陆军的功勋，而乐在其中。这种享乐，是很可补偿他们战时所纳赋税对平时所纳赋税的小小超过额的损失的。他们通常都不满意和平的恢复，因为那样一来，他们那种享乐便要中止，并且，由于战争长期继续而可能实现的征服及国家光荣的无数虚幻的希望都化为乌有了。

可是，和平虽然恢复了，但在战争中加重的大部分赋税负担，却很少能够解除。那些赋税，都作了公债利息的担保。假若旧税和新税，在支付公债利息及开支政府经常费用外尚有剩余，此剩余部分，也许会转作偿还债务的基金。不过，第一，此基金，即使不移作其他用途，一般也远远不够在和平继续期间，偿付全部战债；第二，这基金几乎都被移用于其他目的。

征收新税的唯一目的，就在于偿付以此为担保的借款的利息。若有剩余，那剩余的部分，大概都是出乎意料或计划之外的，所以很少有很大的数额。基金的产生，通常都是由于以后应付利息减少，而很少由于收到的税额超过应付利息或年金的数额。1655年的荷兰偿债基金，以及1685年教皇领地的偿债基金，都是这样形成的，所以，这种基金往往不足以偿还债务。

当国家太平无事，而有种种特别开支的必要时，政府都觉得开征新税，不如挪用以往偿债基金来得便利。不论开征任何新税，人民都会感到痛苦，因而引起怨声引起反对。课税的种类愈繁多，已课的各税愈加重，人民对于任何新税的怨声必然愈大，于是另课新税或加重旧税，就非常困难。至于暂时停止偿还债务，人民是不会马上感到痛苦的，因此也不致引起怨言，也不致引起不平之鸣。所以，挪用偿债基金，常为摆脱目前困难的最佳方案。可是，公债所积愈多，研究如何缩减公债愈成为必要，而滥用偿债基金，就愈危险愈会导致毁灭。公债减少的可能性愈少，挪用偿债基金来应付平时种种特别开支的可能性和必然性愈大。当一国国民已负担过度的赋税，除非迫于新的战争，除非为报国仇，除非为救国难，人民是不能再忍受新税的课征的。所以偿债基金，常不免于滥用。