4.“七分政治”的具体实施（第4/8页）

按照南京政府的地方政治体制，省直管县，传统中国原有的州府一级机构被取消，这样的政治结构源于孙中山倡导的地方自治原则。但是，当时省境庞大，交通不便，省对县的管理常常鞭长莫及。赣南的三南地区（全南、定南、龙南三县）距省会南昌有六七百公里之遥，又无公路可通，省级管理几乎无从措手。1932年8月，鉴于现有省县机构难以满足管理需要的实际状况，国民政府行政院和豫鄂皖三省“剿匪”总司令部决定在省和县之间按区域增设派出性的专员公署，加强省、县之间联系。1933年1月，南昌行营改组江西各地专员公署，扩大专员公署权力，专员一律兼任该区保安司令，并须逐渐兼任专员公署所在地县长；同时，为专员公署增加经费，配设技术人才。1934年福建事变后，又在福建推行专员公署制度，将全省分为十区，设置专员。专员公署的建立健全，在省、县之间增加了一级具有相当行政权的督察机关，可以考核地方官员、查核地方财政、核转省县间往来文件。每个专员公署一般管辖6个县，这对交通不便状况下行政权力的有效施展不无裨益。

除设立专员公署外，南昌行营对一些离县治较远，几县交界且“平时政治力量，已有鞭长莫及之患”[130]地区，本着“适应剿匪需要，增加行政效率”[131]的原则，加设特别行政区，就近控制。1933年7月27日，南昌行营在江西藤田等四处设置特别行政区，以永丰、乐安、吉水三县交界的一部分治地为藤田特别行政区，祟仁、宜黄两县交界的一部分治地为凤冈特别行政区，同时设立新丰、龙岗特别行政区（旋被裁撤）。10月、12月，行营又分别在宜丰找桥、宜春慈化和安福洋溪、井冈山大汾设立特别行政区。特别行政区设政治局，隶属于行营和江西省政府，负责“处理全区一切行政事务”；“政治局对各级机关之关系，与县政府同”。[132]

乡村保甲制度是中国农村实施已久的传统控管体系，民国成立后一度被废弃。1930年代初，为适应“剿共”军事的需要，加强对基层社会的控制，南京国民政府开始重建乡村保甲。1932年8月，鄂豫皖三省“剿匪”总司令部颁布《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，开始大面积推行保甲制度。1933年9月，江西81县中有62县进行了保甲编组，保甲网络基本成型。蒋介石对保甲十分重视，指示：“进剿时亲查保甲，帮修寨碉，最为重要。并择其要冲之地遴选稳实保甲长，给其能足自卫之旧枪，派能干可靠之官兵数人训练监督……使其自守，则为根本之治也。”[133]“进剿”期间，保甲的建设和恢复在数据上继续显示出较快的进展，据江西省民政厅统计，到1935年江西各县编成26584保，259066甲。保甲制度的推展，对国民党权力体系的垂直延伸及反制中共的发展、渗透有着一定作用。

（2）“七分政治”的效用

国民党政权在政治、经济、社会上与中共全面对垒的一系列对策，取得了一定效果。国民党军军风纪在此期间确有改善，国民党方面各级人员不约而同谈道：“从前没有组织运输队的时候，民众因为怕拉夫的关系，军队所到的地方，逃避一空，现在不同了，我们军队所过的地方，老百姓排班的站着，送茶送水的，络绎于途，请向导也不发生困难，这是由于军纪严明的效果。”[134]诸如强奸、抢劫等恶性案件明显减少。当时，苏区有“有一部分群众脱离政府，如东陂、黄陂、吴村有一部分群众听反动派造谣，见红军到逃跑上山，反接济白军靖匪的食粮”[135]；一些地区“群众大受敌人欺骗，反水成立守望队替敌人担任秘密通讯员等”。[136]对此，蒋介石曾不无得意地宣称：

从前我们军队到的时候，一般人民一定都被土匪裹挟去；现在我们这一次到了棠阴，一般人民却希望土匪早一些快走，我们军队一到，他们就出来，可见赤匪的手段无论怎么毒辣巧妙，无论对于部下对于人民监督怎么严密，在最短期间或可稍微发生效力，但用了一年半载以后，一概无用，而且还要发生反结果。[137]

不过，国民党方面采取的这一系列政策，似也不应予以过高估计，从总体上看，所谓“七分政治”其实远远未能达到超越于军事之上的效果，在国民党政治理念、统治方式、统治基础不可能根本改变的背景下，其推出的许多措施实际效果有限。当时江西金溪县长朱琛上书蒋介石谈道：“处处离开民众，任何良法适得其反。故保甲造成土劣集团，保卫团成为地痞渊薮，建筑堡垒，徒劳民财，演成政府求治之心益切，而人民所受之痛苦则日深。其原因均为政烦赋重，处处予贪污土劣剥削之机会，故欲扬汤止沸，莫如釜底抽薪也。”[138]这一议论确非虚言。当国民党军实行普遍的动员贯彻其全面战争计划时，对民众的压力也在加大。

第五次“围剿”中，由于碉堡、公路的大规模修筑及军队的增加，民众的劳役和供给压力较之前几次继续增加。当时有报告谈到修筑碉堡的费用：“只以取沙而论，其工料每堡需千六七百元，每碉需七八百元。假定赣属沿江构筑百座，堡占三分之一，碉占三分之二，预算不下十万元。”[139]“金溪县建筑堡垒五，碉堡八，共费万元以上。”[140]更成问题的是，军队和官员借修碉堡盘剥民众，进一步加重民众负担：“各部队修筑碉堡与工事，各种器具，多系借自民间，损坏既无赔偿，移防辄多携去。且士兵亲往民家搜借，更难保无违反纪律行为，影响军民恶感甚大。”[141]有些部队“甚至将避逃堡内之民众，悉数赶出堡外，以致流为匪用”。[142]而一些地方官员则把构筑碉堡当作聚敛手段，江西萍乡北一区区长为建筑碉堡，“于地方筹集洋二万余元”，挪用寺庙“砖木值洋约五百元并不给价”。[143]莲花县“建筑公路，各区各保，咸以摊派方式担任，不第工资无着，且须自备伙食……此外如派筑碉堡（闻派筑碉堡亦不供食不给资且砖石亦系按人摊派送去）架设电话，与服役于军队之运输，一般壮年男女劳役几无暇日”。[144]

从收揽民心出发，第五次“围剿”期间，蒋对土豪劣绅不无抑制之意，但由于国民党政权基层控制力薄弱，乡村治理重心很大程度上仍依赖士绅，蒋介石本人对乡绅和土地问题处理又首鼠两端，既不想失去士绅的支持，又想讨好民众，他在日记中说得很明白：“对于土地问题二说，一在恢复原状，归还地主；一在设施新法，实行耕者有其地主义。对于耆绅亦有二说，一在利用耆绅，招徕士民；一在注重贫民，轻视耆绅，以博贫民欢心。余意二者可兼用也。”[145]在此背景下，地方官员对乡绅常常是投鼠忌器，涉及乡绅案件，“地方县政，往往迁延顾忌，久不处理，以致民众感受痛苦，来部指控者，纷至沓来”。[146]而在收复地区土地处理这样关乎利益取向的重大问题上，蒋介石也经常倾向乡绅，认为该事项“端赖地方士绅相助”，并制定《敦促各县士绅回县参加清乡善后工作办法》，要求各地方政府“劝导各地士绅从速回乡，共襄要政”。[147]对此，曾有人明确指出：“各县乡村受共产党‘有土皆豪，无绅不劣’之宣传，民众对一般绅士，已无信仰，或且憎恶，现又加以劣绅回乡工作，益增人民仇恨，殊失政府招回公正士绅之德意，而公正士绅益将裹足不前，乡村政治更不堪闻问矣。”[148]由于乡绅本为强势一方，两头讨好的结果事实上仍然是对乡绅的纵容。