【煮酒论史篇】 中国历代政治得失（二） 作者钱穆（第2/14页）

五、唐代制度综述

现在再略一综述唐代的制度。论中央政府之组织，结束了上半段历史上的三公九卿制，而开创了下半段的尚书六部制。论选贤与能，结束了上半段的乡举里选制，而开创了下半段的科举考试制。论租税制度，结束了上半段的田租力役土贡分项征收制，而开创了下半段的单一税收制。论到军队，结束了上半段的普及兵役制，而开创了下半段的自由兵役制。综此几点，我们可以说：唐代是中国历史上在政治制度方面的一个最大的转捩中枢。唐以后中国的历史演变是好是坏，那是另外一回事，但罗马帝国亡了，以后就再没有罗马。唐室覆亡以后，依然有中国，有宋有明有现代，还是如唐代般，一样是中国。这是中国历史最有价值最勘研寻的一个大题目。这也便是唐代之伟大远超过罗马的所在，更是它远超过世界其他一切以往的伟大国家之所在。但专就中国论，汉以后有唐，唐以后却再也没有像汉唐那样有声色，那样值得我们崇重欣羡的朝代或时期了，那也是值得我们警惕注意的。

第三讲 宋代

一、宋代政府组织

甲、宋代中央政府

在我们要讲的汉唐宋明清五个朝代里，宋是最贫最弱的一环。转从政治制度上看来，也是最没有建树的一环。此刻先讲宋代的中央政府，还是从相权讲起。论中国政治制度，秦汉是一个大变动。唐之于汉，也是一大变动。但宋之于唐，却不能说有什么大变动。一切因循承袭。有变动的，只是迫于时代，迫于外面一切形势，改头换面，添注涂改的在变。纵说它有变动，却不能说它有建立。宋之于唐，只好说像东汉之于西汉，有事而无政。有形势推迁，而无制度建立。

乙、相权之分割

宋代的相权，较唐代低落得多。宋代也有三省，实际上只有中书省在皇宫里，门下尚书两省都移在皇宫外面了，故亦只有中书省单独取旨，称政事堂。又和枢密院同称两府。枢密院是管军事的，本是晚唐五代传下的一个新机构，宋人不能纠正，把它沿袭下来，成为一重要官职。中书则为丞相，地位独重。门下尚书两省长官不再预闻政府之最高命令。然中书和枢密对立，也就是宰相管不着军事。

再论财政：宋代财政，掌握在三个司，司本是唐代尚书六部下面的官名。但唐代自安史乱后，往往因财政困难，而甚至有宰相自兼司职的。宋代又因其弊而不能革，却变成政府财权专落在司的手里。所谓三司——第一是户部司，第二是盐铁司，第三是度支司，度支即是管经济出纳的。在唐代，有宰相亲自兼领尚书的一个司，如盐铁、度支之类，为对财政问题直接处理方便起见，此虽不可为训，究竟是由宰相来亲握财政大权，还可说得去。而宋代，则此三个司的地位提高了，独立起来掌握着全国的财政，这是极不合理的。所以王荆公为神宗相，想要变法推行新政，第一措施，便是设立制置三司条例司，把户部、盐铁、度支三个衙门，重新组织起来，统一到那个新衙门（即制置三司条例司）里。这一措施，在荆公是想把财政大权重新掌握到宰相手里，正如唐代之由宰相来兼领司职。司马温公对此极表反对，他说，财政该由三司管，三司失职，可以换人，不该让两府侵其事。这里却见到荆公温公对当时制度上之一种歧见。荆公之意，是想把财政大权仍隶属于宰相，这属制度问题，非人事问题，与当时三司长官之称职不称职不相干。荆公是想重新厘定三司权限，要把当时所谓中书治民枢密主兵三司理财的军民财政之职权三分重新绾合。温公则主一仍旧贯，只着眼在人事上，并非着眼在制度上。若就制度论，则军民财职权三分，到底是不合理想的。

再次说到用人：向来政府用人，本该隶属宰相职权之下。什么人该用，什么官该升，这是宰相下面尚书吏部的事，宋代却又另设一个考课院。考课就等于铨叙，后来改名审官院。又把审官院分东西两院，东院主文选，西院主武选。又别置三班院，来铨衡一辈内廷供奉及殿直官。如此则用人之权，全不在宰相。这是宋初皇室在一种自卑感的私心下，蓄意要减夺中书宰相职权而添设的。如是则不仅宰相和唐制不同，就是尚书成为行政总机关的制度，也都破坏了。

丙、君权之侵揽

以上指述宋代军事，财政，用人三权都有掣肘，都分割了，这显见是相权之低落。相权低落之反面，即是君权提升。及以朝仪言，唐代群臣朝见，宰相得有座位，并赐茶。古所谓“三公坐而论道”，唐制还是如此。迨到宋代，宰相上朝，也一同站着不坐。这一类的转变，说来甚可慨惜。但历史演变，其间也不能仅归罪于一切是黑暗势力之作祟，或某某一二人之私心故意作造出。宋太祖在后周时，原是一个殿前都检点，恰似一个皇帝的侍卫长。他因缘机会，一夜之间就作了皇帝，而且像他这样黄袍加身作皇帝的，宋太祖也并不是第一个，到他已经是第四个了。几十年中间，军队要谁作皇帝，谁就得做。赵匡胤昨天还是一殿前都检点，今天是皇帝了，那是五代乱世最黑暗的表记。若把当时皇帝来比宰相，宰相却有做上一二十年的。相形之下，皇帝反而不像样。试看五代时，又哪几个皇帝获得像冯道般的客观地位与受人尊崇呢？然而皇帝到底该是一皇帝，他是一国之元首，皇帝太不像样了，其他一切官，会连带不像样。现在要拨乱返治，尊王是首先第一步。而且皇帝的体统尊严不如宰相，也易启皇帝与宰相之间的猜疑。据说当时宰相是为了避嫌起见，为了表示忠诚拥戴新皇帝起见，所以过自谦抑，逊让不坐，这样才把政府尊严皇帝尊严渐渐提起，渐渐恢复了。就事论事，这也该有可愿。固然这也是当时大臣不知大体，又兼之以一种心理上的自卑感，才至于如此。若使在唐代，由门第传统出头的人来处此局面，他们决不会如此干。又像西汉初年一辈朴讷无文来自田间的人，也不会如此。那是晚唐五代进士轻薄传下的一辈小家样的读书人，才如此做。但他们当时的用心，终还是可原谅的。不过事情隔久了，这事情演变之本原意义忘失了，后人便只见得皇帝之尊严与宰相之卑微了。

其次讲到皇帝诏书，此乃政府最高命令。在唐代归宰相中书省拟定，此种拟稿叫做熟拟，亦称熟状拟定。熟状拟定是详拟定稿的意思。中书熟拟送呈皇帝，皇帝只侵揽了在纸尾批几句，用皇帝御印可其奏，此谓之印画。经此手续后，便可降出奉行。此项手续，其实是宰相出旨，只求皇帝表示同意就算。用现代话说，皇帝在政府所下的一切最高命令有他的同意权。到宋初，宰相为避嫌，为推尊皇帝，为使皇帝的威望地位抬高，遇政府定旨出命，先写一劄子，这是一种意见的节要，对于某事提出几项意见，拟成几条办法，送由皇帝决定，所谓“面取进止”。然后宰相再照皇帝意见正式拟旨。所以宰相面取进止的诏文，仅是一种草案或条陈，而不再是定旨出命的定稿，这与唐代宰相之熟拟相差就很大。宋代的最高政令之最后决定权在皇帝，而不在宰相，至少皇帝就不仅有同意权，而有参加意见之权了。宰相不过是奉命行事，所以君权就重，相权就轻了。再说，政府的一切重要指示，本来也并不全要有皇帝诏敕行之的。在唐代，政事堂号令四方，其所下书曰堂帖，宋初还有此制，当时并谓堂帖势力重于敕命。但后来便有诏禁止，中书不得下堂帖，于是改用劄子指挥。其实劄子也还如堂帖。后来有一地方官，不服中书处分，把原劄封奏，太宗大怒，令公事须降敕处分，即用劄子，亦当奏裁。这不是宋代一切政令之决定权便全归了皇帝吗？这一制度，到神宗时，还是废了，仍许用劄子。据此诸点，可证宋代宰相之失职。