古拉格强制劳动经济体系的建立（第4/6页）
1919年5月21日，内务人民委员部常务委员会在听取了由凯德洛夫做的关于中央战俘与难民事务委员会下属的莫斯科强制工作营的报告之后指出，这里的“看守不严和对战俘劳动缺乏组织性”，于是作出决定，“将上面提到的中央战俘与难民事务委员会的这些营交给强制工作处，按照为其制定的总条例来对战俘和难民进行使用”。[62]在此之后，5月24日中央战俘和难民事务委员会也被转交给内务人民委员部管理。为了便于对集中营进行领导，在俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内务人民委员部设立了强制工作处，后来它被提高到管理总局的地位，并多次更改名称：自1920年5月18日起称“强制工作管理总局”，从1920年9月起改称“社会工作与义务管理总局”，从1921年2月至1922年10月12日被废除时止重新易名为“俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内务人民委员部强制工作管理总局”。“强制工作营主管部门的不确定性（其中一部分机关因受1919年5月17日全俄中央执行委员会决议的影响，1922年以前留归全俄特别委员会领导）对该部门没有太大的影响，因为从1919年3月起，全俄特别委员会主席捷尔任斯基同时领导俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内务人民委员部的工作。因此，内务人民委员部强制工作处——强制工作处管理总局的早期领导人凯德洛夫（1919年4～6月）、梅德韦季（1919年9月到1920年2月），多为肃反委员会的大人物”。[63]
强制工作营的数量迅速增长，“1919年年底前，俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国境内有21个营，1920年夏季已达到49个，到11月之前已达到84个，1921年1月达到107个，11月达到122个”。[64]“如果考虑到1921年俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国有52个省和州的话，那么平均每个省有两个强制工作营。然而，实际上这些匆忙建成的关押地分布很不均衡。例如，仅莫斯科就有7个集中营。到1919年11月12日止，共关押3063人，其中，伊万诺夫营关押564人，科鲁霍夫营关押600人，安德罗尼耶夫营关押418人，弗拉德金斯克营关押191人，诺沃斯帕斯克营关押251人，诺沃别斯科夫营关押165人，波科罗夫斯克营关押874人。除此之外，许多囚犯可以在营区外生活和工作。例如，在这个时期，波科罗夫斯克营进行所谓“长期出差”者就有820人，诺沃别斯科夫营有120人，科鲁霍夫营有2385人”。[65]
“与全俄特别委员会所属的关押地系统并存的还有刑事罪犯关押地系统。俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国司法人民委员部（1917年10月前归俄罗斯司法部管辖）的关押地管理总局对该领域实施领导。1918年4月关押地管理总局被解散，取而代之的是在司法人民委员部内成立了中央惩治处”。[66]1921年10月，中央惩治处更名为俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国司法人民委员部中央劳动改造处。
“早在1920年，当内务人民委员部建议把司法人民委员部和内务人民委员部的监狱主管部门合并起来的时候，部门间为争夺关押地领导权的斗争就出现了”。[67]“每个部门都有自己的‘优势’和对自己有利的论据。内务人民委员部同关押地拥有良好的组织联系，并且强调强制工作管理总局能够比司法人民委员部更快地解决关押地的收支平衡问题。同样，司法人民委员部认为，内务人民委员部忽视了对囚犯的再教育问题，而中央劳动改造处则完全能够解决这一问题”。[68]
国内的新政治环境和对外政策的变化，迫使苏维埃领导集体对惩治机构进行重组。1922年2月6日，为了“加强革命的法理”，全俄中央执行委员会通过了“关于废除全俄特别委员会和关于进行搜查、搜走和逮捕规定”的法令。该法令废除了全俄特别委员会及其地方机构，并且把俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国境内一系列新任务的完成交给了内务人民委员部。俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内务人民委员部的任务包括：镇压反革命活动、同间谍活动作斗争、保卫交通线、对俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国边境的政治保卫、同走私作斗争，以及完成全俄中央执行委员会主席团和人民委员会交给的保卫革命秩序的专项任务。为了确保这些任务的实施，法令规定组建隶属于俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内务人民委员部的国家政治保卫局（ГПУ），而在地方组建国家政治保卫处。原全俄特别委员会的特别处和交通处以及军队特种部队转交给国家政治保卫局管辖。国家政治保卫局及其地方机构在必要情况下有权进行搜查、搜走和逮捕。国家政治保卫局没有诉讼程序以外的特权，法律严格规定：“所有反苏维埃或者破坏俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国法律的犯罪案件，只能由革命特别法庭或者相应的人民法庭按司法程序进行判决”。[69]
1922年2月9日，在全俄特别委员会刚被废除时，全俄中央执行委员会作出决定：“把所有关押地移交给司法人民委员部进行管理”。[70]然而，1922年第五届全俄省执行委员会管理局机关主任代表大会同意保留和简化强制工作营。代表大会指出，“认为强制工作营的惩治工作处于正确的轨道上，认为内务人民委员部的主管部门有着更为强大的行政管理体系”。就此问题内务人民委员部的代表们提出了下列想法：“司法人民委员部在四年期间不仅没有完善其所接收的监狱机构到足以符合自身职能的状态，而且在很大程度上使其受到了损坏，其中县级监狱几乎损失殆尽。与此同时，强制工作管理总局在不到三年期间内从零建起了相当强大的强制工作机构，甚至为免除国家对其实施供给提供了可能性。”然而，争论并未到此结束。1922年6月30日，内务人民委员部副部长别拉巴罗多夫致信中央执行委员会主席团，信中列举了以下一些有利于“自己”部门的理由：司法人民委员部的使命是服务于司法领域的事情，其中包括维护法律和执法，自然也包括制定“刑事处罚”政策。与此相反，内务人民委员部的任务是对内部进行管理，它既包括对“惩治政策”制定的管理，又包括对关押被判刑罪犯的惩治机构的管理，它一方面要防止社会受到罪犯的侵害，另一方面又要对罪犯进行改造，并使其回到诚实生活的道路上去。这是从理论角度进行的论证。内务人民委员部对此还补充了一些实践依据。“把强制工作营留在内务人民委员部系统内部，别拉巴罗多夫在信中指出，不仅具有把服务于国家政治保卫局机关的机构以及其他行政管理机关保留下来的必要性，而且还可以保护国家的经济性能不受损害，阻止建立在合理使用囚犯劳动以及对其进步发展提供合理希望的经济单位出现解体。如果今后在失去自由地自负盈亏的试验上取得成功，就会为国库摆脱用于惩治政策的开支打开广阔的前景，并使1919年5月17日全俄中央执行委员会决议的基本思想得以实施”。