第一章 变局前之政治秩序（第2/2页）

清朝地方的行政机构一般分省、府（州、厅、道）、县三级。省一级最高军政和行政机关为总督衙门和巡抚衙门，其最高长官分别为总督和巡抚，简称督抚。总督一般管辖两省或数省的军政与民政；巡抚管辖一省政务。督抚以下还设有布政使和按察使。布政使专管一省财政与民政；按察使专管一省的司法与监察，两者主要职能是协助督抚管理地方。省以下的行政单位是府，设知府衙门，长官叫知府，负责一府政令，总管所属州、县的赋役、诉讼等事务。府以下为县，设知县衙门，长官叫知县，管理一县的政务、赋役、户籍、诉讼、巡捕等事。道是省的派出机构，道员是治官的官，并非理民亲政的官，因此，道于地方行政不能自成一级。清朝最基层的组织是里甲制与保甲制。里甲制是沿袭明制，规定每110户为一里，设里长一人；里下设甲，每10户为一甲，设甲首一人，负责调查田亩丁数，编制赋役书册。里甲制重要的职能是征收赋税。保甲制规定每10户为一牌，设牌头一人；每10牌为一甲，设甲长一人；每10甲为一保，设保正一人。保甲制主要的职能是控制人口流动，维持地方秩序，防止地方叛乱。从里甲制与保甲制的职能看，清政府在地方统治的目标有两个，一是征税，二是维持社会治安。雍正以后，实行摊丁入亩，以管理赋税为目的的里甲制逐渐失去了意义，保甲制成为地方基层行政的主要组织形式。

值得注意的是，中国传统乡村的社会控制实际上存在两种形式：一种是官方的行政控制系统；另一种是非官方的控制系统。就清政府官方的控制系统而言，它对乡村关注的目标主要是赋税和治安，而乡村其他的事务则由非官方的控制系统——士绅与族长来承担。这是因为中国乡村幅员辽阔，人口众多，清政府的地方制度没有控制整个社会的能力，也没有办法承担地方或乡村所有的社会功能，它必须依靠地方或乡村基层政权的合作才能维持正常的运转。因此，在乡村，清政府除了直接利用官方的地方行政控制系统以外，更多的是依靠家族制度与地方士绅来实行间接统治，家族制度与士绅则构成非官方的地方控制系统。长期以来，家族是中国乡村社会的基础，是封建社会赖以维持的根基。族长有管理、监督、生产的权力，有支配家族财产的权力，有强迫家族人员婚娶的权力，有惩罚家族子弟的权力。实际上，封建家族就是清政府在乡村一个具体而微小的封建政权。乡村的诸多政治、经济、教育、宗教等功能都是以家族为中心；族长训导其成员要顺从尊长，见贤思齐，从而形成了乡村稳定的礼仪秩序。作为政府官僚后备力量而又代表家族利益的地方士绅，信奉儒家的政治思想，“穷则独善其身，达则兼济天下”，既是家族利益的捍卫者，又是政府意志的代言人。乡村的治安、教育、公共工程、社会福利等，多由地方士绅来倡导和承担。因此，地方士绅对于乡村秩序的稳定起着十分重要的作用。

由此可见，清政府表面上拥有崇高的政治权威和强大的行政权力，但实际上缺乏动员全社会的能力。在乡村，家族是社会的基础，一般人的主要活动都以家族或村落为中心，家族或村落以外的事务除少数儒家士绅参与外，多数人并不关心。因此，中国社会的基层很难形成一个政治共同体，人们对于家族或村落的忠诚要远远高于对国家的忠诚。实际上，仅仅除了税收和治安的需要外，清政府一般不过多干预乡村事务，而是提倡无为而治。当时政府对乡村的实际控制能力，远远没有我们想象的那样强大。至于地方士绅，他们虽然信奉儒家倡导的“天下一家”的政治思想，但是在家族与国家之间，前者对他们更为重要。先修身齐家，然后才谈治国平天下。地方士绅与政府在地方的合作并不是无条件的，如果政府变得腐败无能，家族或地方利益受不到保护，这时士绅就会同政府产生分离，甚至成为政府的反对力量，使政府在地方的权力失落，中央权威这时就会受到地方势力的挑战。

到鸦片战争前夕，清王朝的政治权威已经具有了三个十分明显的特点：第一，清军入关后依靠军事力量和通过吸收前朝经验而建立起来的政治秩序已经为国人所普遍接受。在这一政治秩序中，皇帝具有至高无上的权威，中央保持着高度的集权统治。第二，由于乡村基层政权控制在家族势力和地方士绅手中，清朝的政治权力受到很大的限制，缺乏全社会的动员和现代政治所应拥有的合法性基础。家族势力和地方士绅与清政府的有条件合作（即优先确保家族或地方的利益）是中央权威不受地方势力挑战的前提。第三，军队尤其是八旗军的存在和保持既有的战斗力，是清王朝赖以强固皇权和维系社会安定的命脉所系。如果这种号称经制之师的军队出现问题，一旦遇到风吹草动清政府的政治权威就会被打破，政治、社会危机就会爆发。

[1] 《清史稿》卷130，志105，兵1，中州古籍出版社1996年标点本，第924页。

[2] 《论语·颜渊篇》。

[3] 《论语·为政篇》。

[4] 《论语·八佾篇》。